Uključivanje građana u donošenje odluka na opštinskom nivou

Dobro, odgovorno i transparentno upravljanje je od suštinskog značaja za postizanje održivog ekonomskog rasta, jednakosti i socijalne pravde. Shodno tome, učešće građana u procesima donošenja odluka je od velike važnosti za promociju demokratske uprave, socijalne inkluzije i ekonomskog razvoja, uključujući unapređenje ljudskih prava. Pravo na učešće u javnom životu važno je za osnaživanje pojedinaca i grupa i jedan je od osnovnih elemenata pristupa zasnovan na ljudskim pravima usmerenog na uklanjanje marginalizacije i diskriminacije. Prava na učešće usko su povezana sa drugim ljudskim pravima, poput prava na udruživanje i mirnu uniju, kao i slobodu izražavanja i mišljenja.

Učešće građana u procesima donošenja odluka karakteristično je za društva sa funkcionalnom demokratijom koja poboljšavaju odgovornost vlasti povećavajući njihovu odgovornost u odnosu na sam društveni ugovor. Stoga je u demokratijama postignut dogovor o potrebi primene zakonodavnih mehanizama koji će olakšati učešće javnosti u procesima donošenja odluka.

Postoji širok spektar međunarodnih dokumenata koji podržavaju pravo građana da učestvuju u donošenju odluka koji su imali veliki uticaj na domaće pravo mnogih zemalja, uključujući Kosovo. Mnogi od ovih dokumenata su direktno primenljivi na Kosovu: Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima, Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima, Konvencija o ukidanju svih oblika rasne diskriminacije, Konvencija o ukidanju svih oblika diskriminacije žena, Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda itd.

Uprkos tome što je nova demokratija, Kosovo ima progresivan pravni okvir koji je razvijen uz snažnu podršku međunarodne zajednice, gde je većina međunarodnih instrumenata o ljudskim pravima uključena u postojeći pravni okvir. Shodno tome, pravo učešća u donošenju odluka uključeno je u odredbe Ustava Republike Kosovo, Zakona o lokalnoj samoupravi, Zakona o osnaživanju i učešću mladih, Administrativnog uputstva o transparentnosti u opštinama, Administrativnog uputstva Uputstvo o minimalnim standardima. Javnost u opštinama, Administrativno uputstvo o memorandumima o saradnji opština sa selima, Administrativno uputstvo o postupku osnivanja / organizacije i nadležnostima savetodavnih odbora u opštinama, Statut opština itd.

Za ovo pitanje, kao i za mnoga druga, primenljivost ovog pravnog osnova nije zadovoljavajuća. Vlasti često neopravdanost opravdavaju nedostatkom finansijskih sredstava ili čak kao rezultat nezainteresovanosti građana za učešće u procesima donošenja odluka.

Jasno je da učešće građana u procesima odlučivanja nije stvar volje političkih i administrativnih institucija, već je neotuđivo pravo koje je snažno zagarantovano zakonskim odredbama. 

Praksa učešća građana u donošenju odluka na Kosovu

         Neobična karakteristika na Kosovu, u posleratnom periodu, je nedostatak građanskog aktivizma koji tvrdi da vlada treba da prepozna sve potrebe i probleme i automatski da se adresiraju. Tako nešto je nemoguće čak ni u zemljama sa naprednom demokratijom. Dok su u posleratnim zemljama i koje pokušavaju da konsoliduju demokratski sistem, povećan građanski aktivizam potreban je da bi se odgovorilo na potrebe i prioritete zajednice. U stvarnosti su na Kosovu uspostavljeni različiti mehanizmi koji podstiču uključivanje građana u donošenje odluka. Ovi mehanizmi su daleko od konsolidovanih i potpuno funkcionalnih, iako su od velike važnosti za tranziciju zemlje u društvo sa demokratskim vrednostima.     

         Međutim, postignut je mali napredak u uključivanju građana u procese donošenja odluka. U početku je prisutna pravna infrastruktura, kao i administrativni organi koji su odgovorni za uključivanje građana u donošenje odluka. Međutim, poteškoće su velike u primeni ovog procesa. Građani iz različitih razloga ne pokazuju interes za ovaj proces. U opštinama Vučitrn i Mitrovica tokom 2018. i 2019. godine organizovane su brojne rasprave u vezi sa nacrtima opštinskih politika u kojima je veoma simboličan broj građana izrazio zainteresovanost za učešće propuštajući da dobiju konstruktivne sugestije i komentare koji bi pomogli u kvalitetu javne politike i shodno tome u donošenju odluka na opštinskom nivou. Obično tokom javnih rasprava postoji umereno prisustvo nevladinih organizacija koje imaju stručnost o pitanjima pokrenutim za raspravu. Građani izuzetno retko pohađaju ove javne sastanke i obično su to sopstvene grupe koje konsultacijama ne daju nikakvu vrednost. Organizacije civilnog društva mogu pomoći u ovom pitanju mobilizacijom svojih kapaciteta u podizanju svesti građana o važnosti učešća u procesima donošenja odluka. Glavni uzrok ove pojave treba tražiti u mentalitetu formiranom tokom prethodnog sistema kada donošenje odluka vlasti nikada nije osporeno, kao i shvatanju građana da nemaju mogućnost uticaja na donošenje odluka na opštinski nivo. 

         Takozvane podopštinske strukture vladine organizacije bile su i ostaju među najsigurnijim oblicima približavanja građana procesima odlučivanja u opštini. Podopštinski nivo vladine organizacije na Kosovu susreće se sa različitim imenima: negde je poznat kao lokalno veće, a negde drugo kao seosko veće. Uloga seoskih veća uglavnom se odnosi na razmatranje pitanja u interesu lokaliteta; planiranje, organizovanje i praćenje razvojnih planova i programa lokaliteta; organizovanje sastanaka građana sa opštinskim zvaničnicima; itd. Međutim, jedan od najvećih izazova u funkcionisanju seoskih veća na Kosovu ostaje finansiranje ovih mehanizama. Budući da u pravnom aspektu ova tela nisu prepoznata kao pravna kategorija podopštinske vlasti, finansiranje funkcionisanja ovih tela ostaje nepremostiv problem. Zbog toga su opštine dužne da pronađu različite oblike finansiranja kako bi osigurale da seoska veća funkcionišu.

         Seoska veća su nesumnjivo veoma važni mehanizmi za uključivanje građana u procese donošenja odluka na lokalnom nivou. Kroz njih se potrebe i prioriteti stanovnika artikulišu na strukturiraniji način i garantuju veću efikasnost u rešavanju problema. Međutim, ova seoska veća, uprkos zakonskoj obavezi, u nekim opštinama još uvek nisu formirana, dok u drugima gotovo ne funkcionišu. Očigledan pad u funkcionisanju seoskih veća uzrokovan je nedostatkom finansijske i logističke podrške lokalne vlasti. Iz tog razloga, predstavnici saveta smatraju da su ih opštinske vlasti zanemarile minimizirajući njihovu ulogu. Međutim, podzakonski akti usvojeni tokom 2019. godine u vezi sa saradnjom opštine i seoskih veća pružili su delimična rešenja za predmetno pitanje definisanjem poreske obaveze lokalne samouprave da finansijski podržava ova veća. S druge strane, građani imaju vrlo malo znanja o ulozi i značaju seoskih veća, uključujući njihove nadležnosti zagarantovane zakonskim odredbama. Nerijetko ove savjete politički subjekti zloupotrebljavaju isključivo za postizanje svakodnevnih političkih ciljeva. Stoga je njihov kredibilitet u odnosu na građane prilično klimav.

         Do sada je većina kosovskih opština zaobišla uključivanje određenih društvenih grupa u donošenje odluka, posebno kada je reč o budžetiranju opština za potrebe mladih, žena i osoba sa invaliditetom. Uprkos činjenici da su ove grupe organizovane čak i u formalnim grupama, nisu uspele da utiču u dovoljnoj meri na budžetiranje u skladu sa njihovim potrebama. Rešavanje potreba mladih zaobilazno je uz stalno opravdanje nedostatka sredstava, stoga se ova kategorija oseća izuzetno marginalizovano u većini kosovskih opština, sa posebnim naglaskom na region Mitrovice. Štaviše, postoji tendencija da lokalne vlasti instrumentalizuju jedan broj mladih ljudi.  

             Jedan od mehanizama stvorenih za povećanje učešća građana u procesima donošenja odluka je uspostavljanje konsultativnih odbora sastavljenih od građana i civilnog društva. Ovi odbori imaju pravo da vrše istraživanja, prikupljaju podatke o tematskim pitanjima i predlažu opštinskoj upravi da se pozabavi potrebama građana. Ovi odbori funkcionišu delimično i u vrlo malom broju u različitim opštinama. Glavni razlog nefunkcionisanja konsultativnih odbora je nedostatak finansijske i logističke podrške za ove mehanizme.  

         U istraživanju sprovedenom početkom 2020. godine (Mitrovica i Vučitrn) velika većina ispitanih građana (74%) nije izrazila spremnost da učestvuje u javnim konsultacijama, niti je učestvovala u bilo kom takvom savetovanju (Istraživanje je razvio Avni H. Alidemaj tokom 2020. , u kom slučaju je anketirano 314 građana Mitrovice i Vučitrna). S druge strane, učešće građana u donošenju odluka jedan je od osnovnih kriterijuma reforme javne uprave koji osigurava dobro upravljanje. Do sada pravna infrastruktura za učešće građana u donošenju odluka garantuje funkcionalne mehanizme, ali to je ostalo samo na papiru. Opštinske i centralne institucije konstantno izjavljuju o niskom učešću građana u javnim raspravama u vezi sa nacrtima javnih politika bez objašnjavanja uzroka ove pojave. Oko 62% ispitanika, koji nikada nisu učestvovali u javnim konsultacijama, kaže da učešće ne daje nikakav efekat na poboljšanje javnih politika. Dakle, vlasti ne uzimaju u obzir sugestije i komentare građana i organizuju javne sastanke samo da bi ispunile zakonsku obavezu. Takvo mišljenje izraženo je i tokom polustrukturiranih intervjua. Dok oko 38% ispitanika nema interes i čak ne vidi građansku obavezu da doprinese poboljšanju donošenja odluka. Dakle, uprkos pravnoj osnovi koja garantuje učešće građana u procesima donošenja odluka, u tom pogledu nije postignut značajan napredak. Funkcionisanje ovih mehanizama je izuzetno važno kako za demokratizaciju društva, tako i za procese evropskih integracija kroz koje prolazi Kosovo.

“Ovaj članak je finansirala Američka agencija za međunarodni razvoj (USAID) kroz Aktivnost saradnje zajednice (CCA). Sadržaj ovog članka isključiva je odgovornost REC – Reconciliation Empowering Communities i ne odražava nužno stavove Američke agencije za međunarodni razvoj (USAID) ili vlade Sjedinjenih Država.”